江必新
  在某種意義上說,國家治理的歷史就是權力與權利的博弈。公共權力是一把雙刃劍。古往今來,公共權力在給人類帶來諸多利益的同時,也給人類帶來了不少的災難。正如英國政治學家阿克頓指出:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。”正是權力的兩重性才決定人類社會需要建立一整套嚴密規範科學有效的權力監督制約體系。公共權力作為一種治國工具,既具有較大的影響力和支配力,又具有較強的腐蝕性和擴張性。從本質上講,公共權力理應來自人民的授予。人民之所以需要擁護、承認或默許公共權力,是因為權力可以保護權利,維護公益。對公共權力而言,無論是沒有監督的制約還是沒有制約的監督都是十分危險的,必然會對公民的權利產生潛在的威脅。
  在充分發揮公共權力正能量的同時,強化權力的制約和監督,是古今中外的一項重大政治課題。古今中外在強化權力制約和監督方面作了長期的探索,並積累不少有益的經驗。西方不少國家堅持分權制衡原則,以權力制約權力,秉承事前監督優於事後懲戒的預防腐敗理念,建構了一系列預防性制度。不僅如此,在近年來通過的一些國際組織反腐敗公約中,預防腐敗措施均占有一定的比例。比如,2003年通過的《聯合國反腐敗公約》第二章專門規定了“預防措施”,共設十條規定預防腐敗犯罪,足以表明國際社會對腐敗犯罪預防的高度重視。我國古代很早就有監察、御史、彈劾、諫官等方面的制度,其中不少制度在歷代反腐保廉中發揮了積極作用。中國共產黨高度重視對權力的制約和監督,黨的領袖和黨的文獻,都對權力制約和監督有許多重要論述和明確規定。所有這些制度對我國深入推進反腐倡廉建設具有重要的借鑒作用。
  黨的十八大以來,習近平總書記多次強調要健全權力運行制約和監督體系,“把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制”,明確提出了一系列關於反腐敗鬥爭的新思想、新觀點、新論斷。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對“強化權力運行制約和監督體系”作出專門的要求,集中體現了以習近平同志為總書記的黨中央預防腐敗的重要思想,不僅深刻闡述了我國轉型社會時期強化權力制約和監督的極端重要性和緊迫性,而且為我國新時期“築牢權力之籠”,規範公共權力在陽光下有效運行指明瞭政治方向。
  《“築牢權力之籠”與預防職務犯罪司法研究報告》(下稱《研究報告》)緊密結合我國預防職務犯罪的司法實踐,深刻闡釋了“築牢權力之籠”的法治意蘊,系統闡述了“築牢權力之籠”理念下司法預防的法治內涵、法律規範、實踐探索、發展趨勢、基本策略和改革路徑,提出“以查案預防為基礎、以建制預防為主導、以警示預防為主線、以咨詢預防為保證的‘四位一體’司法預防模式”,健全“以職能化為基礎、效能化為重心、專業化為主導、法制化為保障”的職務犯罪預防運行機制,契合了黨中央關於強化權力制約和監督的重要思想,有效回應了權力運行的現實需求,也順應了廣大人民群眾的熱切期盼,進而為我國全面加強制度反腐和法治反腐提供了重要的理論指導和實踐參考。
  我國權力結構和運行機制總體上符合我國國情,權力制約和監督體系也日益健全和成熟,能夠實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益,但也必須看到,我國的權力配置和結構不盡科學,決策權、執行權和監督權之間有的沒有形成有效制約,有的權力過於集中,有的權力邊界不清晰,有的權力缺乏法律規範,有的權力監督制約乏力,各種監督不能形成有效的合力等等。這些問題的存在,凸顯我國“把權力關進制度的籠子里”的體制、制度和機制建設刻不容緩。就此層面而言,強化權力制約和監督不僅是全面深化改革、推進國家治理現代化的重要內容,而且也是全面加強反腐敗鬥爭的系統工程。
  預防職務犯罪工作實質上是“築牢權力之籠”的司法職能活動,也是強化權力制約和監督的重要環節。《研究報告》在總結職務犯罪預防實踐經驗的基礎上,深刻領會黨中央和習近平總書記“把權力關進制度的籠子里”的科學內涵,牢牢把握形成“不敢為、不能為、不願為”預防機制這個治本之策,堅持源頭治理,正確處理懲治腐敗與預防腐敗的關係,強調通過制度反腐,建立常態化、科學化的懲治和預防腐敗體系,提出“‘築牢權力之籠’必須堅持‘零容忍’的反腐理念;必須牢牢把握預防工作法定職責,把查辦職務犯罪案件與查找制度漏洞有機結合;必須推動預防工作法治化,通過修改相關法律或出台司法解釋等方式,從職能和工作層面使預防工作的責任主體有法可依、有規可循。”這些思考都體現了與時俱進的創新精神,具有較強的現實性、針對性和指導性。
  “築牢權力之籠”並非一朝一夕之功,難期一蹴而就,而且常常是道魔角力,博弈難了。每一個國民在“築牢權力之籠”的問題上卻是利益相關主體。只有大家齊心協力,而且堅持不懈,方能成就其功。既能避免“牛欄關貓”式的瞎忙,又可防止“鎖脫門開”式的失察;既可防止籠子過大而對權力毫無羈束力,又可避免籠子過窄而使權力難濟其功,從而實現“把權力關進制度籠子”的預防理念與“權為民所用”的根本宗旨。(作者為最高人民法院副院長)  (原標題:反腐敗國家治理的理性思考)
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2009

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